Die selbsternannte Partei der Leistungsträger (FDP) im moralischen Zwielicht

31.08.2018
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Am 11. September 2017 berichtete 'Spiegel Online' erstmals über einen Vorgang, der die selbsternannte Partei der Leis-tungsträger, die FDP, in ein fragwürdiges Licht rückt. Es geht um den Umgang mit den Ansprüchen der Rheinischen Zusatzversorgungskasse (RZVK), bei der die Mitglieder der früheren FDP-Bundestagsfraktion versichert waren (die Mitarbeiter der aktuellen Fraktion sind dort nicht mehr versichert). Konkret schuldet die ehemalige Fraktion, die sich immer noch in Liquidation befindet, der RZVK danach 5,8 Millionen Euro, die sie nach Auffassung der RZVK „gemäß den §§ 15 ff. RZVK-Satzung zu zahlen“ hat, wie der Landschaftsverband Rheinland (LVR), dem die Geschäftsführung der Rheinischen Versorgungskassen obliegt, auf Mi-Anfrage bestätigt. Es geht um die Beiträge, die die FDP als Ausgleich für die ausbleibenden Beitragszahlungen der ehemaligen Mitglieder zu zahlen hat. Aber die FDP-Fraktion i. L. zahlt nicht und die RZVK hat sich inzwischen damit abgefunden, das Geld auch von der FDP nicht mehr zu bekommen. Sie macht die Forderung nicht mehr geltend. Im Ergebnis bedeutet dies laut LVR: „Der Solidargemeinschaft, also den Mitgliedern des Abrechnungsverbandes I der RZVK, ist ein Schaden entstanden. Die seinerzeitigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der damaligen FDP-Fraktion haben keinen Schaden. Diese Personen haben einen Anspruch auf Rentenleistungen gegenüber der RZVK, den die RZVK selbstverständlich erfüllen wird.“

Warum die RZVK gegenüber der FDP auf das Geld verzichtet, erklärt der LVR auf Mi-Anfrage mit dem Ergebnis eines von der RZVK in Auftrag gegebenen Gutachtens einer externen Anwaltskanzlei. „Die umfangreiche Prüfung der Sach- und Rechtslage“, erläutert der LVR, „hat ergeben, dass unabhängig von der Frage, ob die Forderung rechtlich durchsetzbar ist, sie jedenfalls tatsächlich nicht realisierbar war und ist: Die FDP-Fraktion i. L. verfügte und verfügt auch heute nachweislich über kein ausreichendes ­Vermögen.“ Warum das so ist, darauf wird noch zurückzukommen sein. Zunächst ist noch zu klären, warum nicht die aktuelle Bundestagsfraktion oder die FDP als Partei für diese Forderung haften muss. „Die RZVK kann“, so der LVR unter Berufung auf das Gutachten, „die heutige FDP-Fraktion nicht in Anspruch nehmen, weil diese nicht die Rechtsnachfolge der FDP-­Fraktion i. L. antreten kann. § 54 Abs. 7 Satz 1 AbgG sieht eine Rechtsnachfolge nur für Fraktionen vor, die in unmittelbar aufeinanderfolgenden Wahlperioden im Deutschen Bundestag vertreten sind. Eine Inanspruchnahme der Partei FDP ist ebenfalls ausgeschlossen, da Fraktionen im Parteien­gesetz nicht als 'Organe der Parteien' ausgewiesen sind, sondern eine eigenständige Organisationseinheit darstellen, die weder finanzielle Mittel von der sie tragenden Partei erhält noch Zahlungen an diese leistet.“

Es zeigt sich mal wieder, dass die Parteien für sich sehr kluge Regelungen zu treffen wissen. Es ist auch nachvollziehbar, dass die RZVK nicht versucht, auf Kosten der bei ihr versicherten Mitglieder von vornherein aussichtslose Maßnahmen zur Durchsetzung ihrer Forderung einzuleiten. Aber warum ist es 2013 überhaupt zur Vermögenslosigkeit der FDP-Bundestagsfraktion gekommen? Dieser Frage hat sich Alexander Hobusch in einem Gastbeitrag für die 'Legal Tribune Online' angenommen. Hobusch ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtstheorie und Rechtssoziologie der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf von Prof. Dr. Martin Morlok. Er ist zudem Mitglied des Vorstands der Wuppertaler SPD.

Hobusch kritisiert in dem Beitrag, die Fraktionen erhielten viel zu viele öffentliche Gelder und diese würden zudem als Globalzuschuss gewährt, d. h. die Fraktionen „können selber entscheiden, für welche Posten sie das Geld ausgeben wollen. Das einzige Kriterium, das für sie gilt, ist die allgemeine Zweckbindung. Das Geld muss also für parlamentarische Aufgaben ausgegeben werden, was den Fraktionen eine gewisse Flexibilität gewährt.“ Entsprechend gibt es auch keine unmittelbare Verpflichtung, aus den erhaltenen Geldern Rückstellungen für die Beitragspflicht an Versorgungskassen zu bilden. In der Realität führt dies dazu, dass die Fraktionen teilweise enorme Rücklagen bilden.

In den Rechenschaftsberichten für 2017 weisen die CDU/CSU-Bundestagsfraktion knapp 23 Millionen Euro aus und die SPD-Bundestagsfraktion 8,7 Millionen Euro. Die AfD hat es in ihrer kurzen Parlamentszeit (26. September bis 31. Dezember 2017) bereits auf 2,7 Millionen Euro gebracht, die aktuelle FDP-Bundestagsfraktion hat schon wieder 1,8 Millionen Euro Rücklagen gebildet, Die Linke 5,2 Millionen Euro und Bündnis 90/Die Grünen 5,1 Millionen Euro. Bei den Rückstellungen dagegen, die für ungewisse Verbindlichkeiten oder drohende Verluste auch von den Fraktionen zu bilden sind (über § 51 Abs. 3 AbgG gelten insoweit die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung), sieht es dagegen ganz anders aus. Ende 2017 stehen bei der CDU/CSU gerade einmal 2,7 Millionen Euro in der Bilanz, bei der SPD 3,2 Millionen Euro, die AfD hat minimale 20.000 Euro zurückgestellt, die FDP nur 64.000 Euro, Die Linke 55.000 Euro und Bündnis 90/Die Grünen 1,4 Millionen Euro. Die Neigung, mehr in die Rücklagen als in die Rückstellungen zu stecken, ist evident. Rückstellungen können im Gegensatz zu Rücklagen nicht beliebig aufgelöst, aber auch nicht ohne Anlass begründet werden.

Wie kann es angesichts dieser Zahlen sein, dass die alte FDP-Bundestagsfraktion 2013 am Ende vermögenslos war? Hobusch hat sich dazu die Veränderungen in den Rücklagen und Rückstellungen der FDP-Bundestagsfraktion angeschaut. Und siehe da, die FDP-Bundestagsfraktion hat ihre Rücklagen 2012 und 2013 aufgelöst! In der Chronologie liest sich das bei Hobusch so: „Die FDP-Fraktion hatte im Jahr 2010 8,7 Millionen als Rücklagen hinterlegt, aber nur gut 461.000 Euro als Rückstellung.“ Im Jahr 2011 wuchs der Rücklagenberg auf gut neun Millionen Euro. Die Rückstellungen stiegen zwar ebenfalls an, „aber nur vergleichsweise mager: Sie lagen mittlerweile bei etwa 500.000 Euro“. 2012 ging es dann an die Rücklagen: „Gut drei Millionen Euro wurden dabei ausgegeben. Bei der Ausgabenübersicht lässt sich das vor allem an dem Posten für Öffentlichkeitsarbeit ablesen. Der liegt plötzlich mit über 5 Millionen Euro deutlich über den Vorjahren (2010: ca. 1,4 Millionen Euro; 2011: ca. 2,8 Millionen Euro). Dennoch verblieben weitere 5,8 Millionen Euro als Rücklagen, auch die Rückstellungen waren vergleichsweise wenig, aber immerhin auf ansehnliche 600.000 Euro gewachsen.“ 2013 setzte sich dieser Trend fort. „In nur 10 Monaten gab die Fraktion noch einmal eine Million Euro mehr für Öffentlichkeitsarbeit aus als im gesamten Jahr zuvor und das Vierfache von 2010, also über sechs Millionen Euro. Zum Vergleich: Die Wahlkampfausgaben der Mutterpartei FDP für die Bundestagswahl 2017 lagen bei etwa fünf Millionen Euro! Die Rücklagen der Fraktion sanken in der Folge 2013 um 5 Millionen auf nur noch 800.000 Euro ab – und (plötzlich) waren 1,1 Millionen Euro als Rückstellung verbucht.“

Erstens liegt damit der Verdacht nahe, die FDP-Bundestagsfraktion habe massiv Öffentlichkeitsarbeit für die FDP als Partei betrieben, um wieder in den Bundestag einzuziehen, und zweitens muss sich die FDP den Vorwurf gefallen lassen, mit diesem Verhalten eher dem Bild der berühmten Müntefering'schen Heuschrecke zu entsprechen als einem seriös agierenden mittelständischen Unternehmer. Wie passt das zu dem von der FDP sonst so viel beschworenen Leistungsprinzip? Was sagt die Partei dazu?

Die Fraktion in Liquidation teilt Mi dazu mit, die Fraktion in der 17. Legislaturperiode habe für die entsprechenden Jahre „Rechenschaftsberichte zu ihren Ausgaben vorgelegt. Diese wurden seitens eines Wirtschaftsprüfers geprüft und nicht beanstandet. Das Haushaltsrecht des Bundes sieht anders als die von Ihnen in Bezug genommenen handelsrechtlichen Normen eine zeitnahe Mittelverwendung vor. Dies bedeutet, dass die für das laufende Jahr gewährten Fraktionsmittel möglichst noch unterjährig zu verausgaben sind. Gleichwohl hat die Fraktion für den Fall des Ausscheidens aus dem Deutschen Bundestag ausreichend Rücklagen gebildet, wie Sie den Rechenschaftsberichten entnehmen können. Diese sollten der eigentlichen Abwicklung und der Erfüllung eingegangener längerfristiger Verträge dienen und waren, wie die Liquidation bislang zeigt, auch auskömmlich. Nicht gedacht waren die Rücklagen für eine nicht geltend gemachte Forderung der RZVK. Die von der RZVK in einem Gutachten bezifferte Ausgleichsforderung wurde von den Liquidatoren von Anfang an nach Grund und Höhe bestritten. Es ist deshalb falsch, von entsprechenden Schulden der Fraktion i. L. zu sprechen. Wessen Rechtsansicht – die der Liquidatoren oder die der RZVK – zutreffend ist, wird sich rechtskräftig nicht mehr feststellen lassen, nachdem die RZVK auf eine gerichtliche Anhängigmachung verzichtet hat und diese von den Liquidatoren immer bestrittene Forderung inzwischen verjährt ist. Rücklagen für eine noch nicht einmal geltend gemachte Forderung zu bilden, ist haushaltsrechtlich nicht zulässig.“

Man könnte glatt auf die Idee kommen, FPD und RZVK hätten einen cleveren Deal abgeschlossen, mit dem alle leben können. Die RZVK beruft sich auf einen nicht durchsetzbaren bestehenden Anspruch, auf den sie verzichtet, und die FDP-Fraktion i. L. beruft sich darauf, der Anspruch bestehe nicht und eine gerichtliche Klärung könne nicht mehr herbeigeführt werden. So manches an der Antwort verwundert. Darüber wird in einem weiteren Beitrag noch zu sprechen sein. Nicht unwidersprochen bleiben kann allerdings die Behauptung, die Rechenschaftsberichte seien nicht beanstandet worden. Für den letzten Rechenschaftsbericht 2013 heißt es im Testat: „Unsere Prüfung hat mit Ausnahme der folgenden Einschränkung zu keinen Einwendungen geführt: Die Höhe der sonstigen Rückstellungen ist nicht hinreichend geklärt. Die Fraktion unterliegt möglicherweise einer Verpflichtung zur Vornahme eines finanziellen Ausgleichs gegenüber einer betrieblichen Versorgungskasse … Die Höhe und die Begründung dieser Ausgleichsverpflichtung konnten bis zum Abschluss unserer Prüfung nicht geklärt werden. Aufgrund dieses Prüfungshemmnisses sind bestimmte abgrenzbare Teile der Rechnungslegung nicht mit hinreichender Sicherheit zu beurteilen, weshalb die Rechnungslegung fehlerhaft sein kann.“

Und was sagt nun die aktuelle FDP-Bundestagsfraktion? Sie sieht keinen Anlass, sich ob des Vorgangs zu grämen. Der Mi-Frage, wie sie einen solchen Vorgang bei einem Wirtschaftsunternehmen bewerten würde, weicht sie mit dem Hinweis aus, nicht „Rechtsnachfolgerin der Fraktion aus der 17. Le­gis­la­tur­periode“ zu sein, was unstreitig ist. Gesetzesänderungen hinsichtlich der Mittelverwendung oder einer Sanktion analog dem § 283 StGB (Bankrott) hält sie nicht für erforderlich: „Für Fraktionen gelten andere Voraussetzungen als für Konzerne, da das Haushaltsrecht gilt. Dieses sieht gerade den Grundsatz der zeitnahen Verwendung der Mittel vor. Ob Fraktionen insolvenzfähig sind, ist im Übrigen nach unserer Kenntnis bisher ungeklärt und in der juristischen Literatur umstritten.“

Hobusch fordert in seinem bereits zitierten Beitrag den Gesetzgeber auf, tätig zu werden: „Dass eine Fraktion derart mit öffentlichen Mitteln umgehen kann und dafür keine Sanktionen vorgesehen sind, ist ein großes Versäumnis.“ Weiter stellt er fest: „Wäre die Fraktion ein 'normales' Unternehmen und hätten die Beteiligten kurz vor einem möglichen Crash in dem Wissen um die Ansprüche der Kasse innerhalb von zwei Jahren 8 Millionen Euro Ersparnisse verpulvert, so läge der Verdacht einer Strafbarkeit nahe. Aber weil die Fraktion insolvenzunfähig ist (§ 12 Abs. 1 Nr. 1 InsO), greift auch § 283 StGB für die Beteiligten nicht ein.“ Auch das sollte schnellstens geändert werden! Die RZVK hat übrigens auch Schadensersatzansprüche durch die externe Anwaltskanzlei prüfen lassen. Es hätten sich jedoch „keine Anhaltspunkte für ein deliktisches Verhalten der für die frühere FDP-Fraktion bzw. der Fraktion i. L. handelnden Personen zum Nachteil der RZVK ergeben“, teilt der LVR uns mit. Das gelte auch für eine mögliche Untreue nach § 266 StGB.

Warum eigentlich CDU/CSU und SPD, bei denen viele Bundestagsfraktionsmitarbeiter ebenfalls bei der RZVK versichert sind, dieses Verhalten der früheren FDP-Bundestagsfraktion bisher nicht stärker kritisiert haben, bleibt vorerst deren Geheimnis. Zwar berichtete 'Spiegel Online' im September letzten Jahres, andere Fraktionen seien „empört“ gewesen, aber das hat sich dann schnell wieder gelegt. Gesetzgeberisch aktiv geworden sind sie bisher auch nicht. Warum wohl?

Dr. jur. Frank Schweizer-Nürnberg
Chefredakteur
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