Dienstag, 30. November 2021

Bundesverfassungsgericht segnet erwartungsgemäß Kontaktbeschränkungen und Schulschließungen zur Pandemiebekämpfung ab

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Wer das Verhalten des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) in den letzten Monaten beobachtet hat, dem war im Vorfeld der heute veröffentlichten Beschlüsse vom 19. November klar, dass der Erste Senat unter dem Vorsitz des Gerichtspräsidenten Prof. Dr. Stephan Harbarth die im Zuge der Pandemiebekämpfung von der Regierung Merkel beschlossenen Maßnahmen als verfassungsgemäß einstufen würde. So ist es auch gekommen. Das BVerfG hat in getrennten Entscheidungen die Maßnahmen zur Kontaktbeschränkung und die Schulschließungen bewertet. Wir beschränken uns auf die Wiedergabe der Entscheidung zu den Kontaktbeschränkungen.

In Kenntnis der vielfachen Kritik an der bisherigen Zurückhaltung des BVerfG, sich der Thematik anzunehmen, hat das Gericht hat sich in der Entscheidung (die mehrere Verfahren mit insgesamt 98 Beschwerdeführern betrifft) bemüht, seine Gründe verständlich zu machen. Es wird gleichwohl die Kritiker kaum überzeugen können. Dafür wirken die Ausführung häufig zu sehr vom Ergebnis geleitet. Schon die Pressemitteilung umfasst fünf Seiten, das Urteil gar 105 Seiten. Davon entfallen rund 20 Seiten auf die eigentliche Begründung, warum die Maßnahmen verhältnismäßig waren. Den einzelnen Verfahren liegen ganz unterschiedlich Folgewirkungen der Ausgangsbeschränkungen zugrunde, wie etwa Beeinträchtigungen diverser Wirtschaftsbereiche wie aber auch Einschränkungen im privaten Umgang, von Kontaktbeschränkungen bis hin zur nächtlichen Ausgangssperre, gegen die sich alle Beschwerdeführer wenden.

Kritikwürdig ist vor allem der Umgang mit abweichenden wissenschaftlichen Stellungnahmen zur Geeignetheit der Maßnahmen. Das BVerfG gesteht dem Gesetzgeber zu, sich auf die Expertise des Robert-Koch-Institutes zu verlassen. An sich ist das logisch, andererseits darf nicht vergessen werden, dass das Robert-Koch-Institut keine unabhängige Institution ist, sondern dem Bundesgesundheitsministerium angegliedert ist. Das Gericht hat ärgerlicherweise auf eine mündliche Verhandlung verzichtet, dafür diesen Organisationen schriftliche Fragenkataloge zugesandt:

„Von der Möglichkeit zur Stellungnahme haben Gebrauch gemacht: die Bundesärztekammer, der Bundesverband der Ärztinnen und Ärzte des Öffentlichen Gesundheitsdienstes e.V. (BVÖGD), die Deutsche Gesellschaft für Epidemiologie e.V. (DGepi), die Deutsche Gesellschaft für Infektiologie (dgi), die Deutsche Gesellschaft für Medizinische Informatik, Biometrie und Epidemiologie e.V. (GMDS), die Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin e.V. (DIVI), die Gesellschaft für Aerosolforschung e.V. (GAeF), die Gesellschaft für Virologie e.V. (GfV), das Helmholtz-Zentrum für Infektionsforschung GmbH, das Institut für Land- und Seeverkehr der TU Berlin für das MODUS-COVID-Team, das Max-Planck-Institut für Dynamik und Selbstorganisation und das Robert Koch-Institut. Die Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina e.V. hat von einer Stellungnahme abgesehen. Der Berufsverband der Ärzte für Mikrobiologie, Virologie und Infektionsepidemiologie äußerte sich nicht.“

Das sind renommierte Institutionen, allerdings gab es – vor allem auch international –durchaus auch andere Bewertungen. Sie sind aber nicht eingeholt worden und genießen beim BVerfG keinen hohen Stellenwert: „Mehrere wissenschaftliche Fachgesellschaften schätzten die Situation im Zeitraum des Inkrafttretens der angegriffenen Vorschriften und davor ähnlich wie das Robert Koch-Institut ein. Während des Gesetzgebungsverfahrens waren darüber hinaus fachliche Stellungnahmen zu allen relevanten Fragen öffentlich verfügbar und wurden breit diskutiert. Im Einzelnen unterschieden sich dabei die Einschätzungen zur Gefährdungslage, zur künftigen Entwicklung der Pandemie und zu den Maßnahmen, um diese einzudämmen. Belastbare Erkenntnisse, wonach nur geringe oder keine Gefahren für Leben und Gesundheit durch eine Infektion oder nur geringe oder keine Gefahren auch durch Überlastung des Gesundheitssystems vorlägen, waren jedoch nicht vorhanden.“

Das BVerfG hat durchaus gesehen, dass die Maßnahmen für unterschiedlich Betroffene zu ganz erheblichen Einschränkungen geführt haben. So betont es etwa: „Die hier angegriffenen Kontaktbeschränkungen hatten das Potenzial, in bestimmten Konstellationen erheblich zu Vereinzelung beizutragen. Besonders betroffen waren alleinstehende und -lebende Menschen.“ Bei Ein-Personen-Haushalten, so betont es, werde „der Pflege von zwischenmenschlichen Kontakten aber erhebliche Bedeutung zukommen, weil solche innerhalb des Haushaltes selbst fehlen. Wegen der sonstigen Beschränkungen des öffentlichen Lebens einschließlich solcher am Arbeitsplatz waren soziale Kontakte für den betroffenen Personenkreis lediglich noch in geringem Umfang möglich, was insgesamt das Risiko der Vereinsamung mit sich brachte. Das gab den Eingriffen besonderes Gewicht.“

Gleichwohl hat das BVerfG im Ergebnis an der Verhältnismäßigkeit keine Zweifel: „Die Kontaktbeschränkungen waren auch verhältnismäßig. Sie dienten verfassungsrechtlich legitimen Zwecken, die der Gesetzgeber in Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten erreichen wollte, waren im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet sowie erforderlich, um diese Zwecke zu erreichen, und standen hierzu nicht außer Verhältnis.“ Zum Umfang der verfassungsrechtlichen Prüfung stellt das Gericht fest: „Die Einschätzung und die Prognose der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren sind verfassungsrechtlich darauf zu überprüfen, ob sie auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen.“

Wie intensiv diese Prüfung auszufallen habe, richte sich nach den betroffenen Rechtsgütern: „Geht es um schwerwiegende Grundrechtseingriffe, dürfen Unklarheiten in der Bewertung von Tatsachen grundsätzlich nicht ohne Weiteres zu Lasten der Grundrechtsträger gehen. Jedoch kann sich – wie hier – auch die Schutzpflicht des Staates auf dringende verfassungsrechtliche Schutzbedarfe beziehen. Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es daher, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert.“

Der Gesetzgeber habe mit den angegriffenen Maßnahmen insbesondere Leben und Gesundheit schützen sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems als überragend gewichtigem Gemeingut und damit zugleich die bestmögliche Krankenversorgung sicherstellen wollen. „Oberstes Ziel war es, die weitere Verbreitung des Virus zu verlangsamen sowie deren exponentielles Wachstum zu durchbrechen, um eine Überlastung des Gesundheitssystems insgesamt zu vermeiden und die medizinische Versorgung bundesweit sicherzustellen.“ Vor welchem Hintergrund die Einschränkungen beschlossen wurden, beschreibt das BVerfG so: „Am 22. April 2021 befanden sich 5.049 an COVID-19 Erkrankte in intensivmedizinischer Behandlung. Seit dem Vortag waren 581 Neuaufnahmen von COVID-19-Patienten auf eine Intensivstation erfolgt und 111 an COVID-19 Erkrankte auf Intensivstationen verstorben. Wie sich aus dem Epidemiologischen Steckbrief des Robert Koch-Instituts vom 14. Juli 2021 ergibt, lag nach einer Studie zu den Todesraten bei intensivpflichtigen COVID-19-Patienten die Letalitätsrate bei 30 % und höher.“

Trotz unterschiedlicher Meinungen im Einzelnen habe „zumindest in Bezug auf einige Infektionsmodalitäten und die Wirksamkeit einzelner Maßnahmen weitgehender wissenschaftlicher Konsens“ geherrscht. „So scheint etwa nicht ernsthaft umstritten, dass Infektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus auf direktem Wege zwischen Menschen durch Tröpfchen und Aerosole sowie indirekt durch Aerosole erfolgen und dass die mit § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen Infektionen auf beiden Übertragungswegen entgegenwirkten. Bei allen Unklarheiten im Weiteren gehen die sachkundigen Dritten insoweit einhellig davon aus, dass jedenfalls die Beschränkung zwischenmenschlicher Kontakte ein wirkungsvolles Mittel zur Reduzierung des Infektionsgeschehens darstellt, weil das Virus zur Verbreitung neue Wirte benötigt und diese nur bei direktem oder indirektem Kontakt zwischen Menschen findet.“

Die angeordneten Maßnahmen seien nach „den in diesem Verfahren eingeholten Stellungnahmen der sachkundigen Dritten“ ein geeignetes Mittel gewesen, weil danach „jede Einschränkung von Kontakten zwischen Menschen einen wesentlichen Beitrag zur Eindämmung von Virusübertragungen leistet“. Sie seien auch erforderlich gewesen. Aufgrund der vorhanden Erkenntnisse zur Übertragbarkeit und er Verbreitung des Virus im Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes habe der Gesetzgeberannehmen dürfen, es habe keine milderen gleich wirksamen Mittel als die Kontaktbeschränkung gegeben.

Die Maßnahmen seien auch „verhältnismäßig im engeren Sinne“ gewesen. Der Gesetzgeber habe annehmen dürfen, es müsse „mit besonderer Dringlichkeit gehandelt werden“.  Er habe bei den Kontaktbeschränkungen Sicherungen vorgesehen, „um das Ausmaß der Eingriffe in die betroffenen Grundrechte, insbesondere in Art. 6 Abs. 1 GG und das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, zu begrenzen, ohne den Lebens- und Gesundheitsschutz zu gefährden“. So habe die vorgesehene Höchstdauer der Maßnahmen – die in keinem Gebiet der Bundesrepublik erreicht worden sei – circa zwei Monate betragen. Vorgesehen gewesen seien sie nur für Landkreise  und Städte, „in denen an drei aufeinander folgenden Tagen die Sieben-Tage-Inzidenz den Schwellenwert von 100 überstieg und nur bis der dortige Schwellenwert wieder für eine gewisse Zeit unterschritten wurde. Freiheitsbeeinträchtigungen wiegen aber grundsätzlich umso weniger schwer, je kürzer sie gelten.“

Die nächtlichen Ausgangsbeschränkungen hätten die allgemeinen Kontaktbeschränkungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG und die sonstigen Schutzmaßnahmen unterstützen und insbesondere die Einhaltung der Kontaktbeschränkungen in geschlossenen Räumen sichern sollen. „Dies beruhte auf der hinreichend tragfähigen Annahme, dass der Virusübertragung und Ansteckung in Innenräumen zwar durch Schutzmaßnahmen wie dem Abstandhalten, dem Tragen von Masken, Lüften und allgemeiner Hygieneregeln entgegengewirkt werden kann, dass dies aber zur Abend- und Nachtzeit und im privaten Rückzugsbereich nur eingeschränkt durchsetzbar ist.“

Für aktuell zu beschließenden Maßnahmen ist noch wichtig darauf zu verweisen, dass das BVerfG den Gesetzgeber ausdrücklich für befugt erklärt hat, unmittelbar im Infektionsschutzgesetz Einschränkungen anzuordnen. Sie bewirkten „zwar eine gewisse Gewichtsverlagerung zwischen Legislative und Exekutive. Ein Eingriff in den Kernbereich der der Exekutive vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben war damit aber offensichtlich nicht verbunden. Bei den in § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG als selbstvollziehend angeordneten Beschränkungen handelte es sich um abstrakt-ge nerelle Regelungen, die personal nahezu jede sich im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland aufhaltende Person und sachlich eine Vielzahl von Fällen erfassten. Die Beschränkungen bedurften zwar keines Verwaltungsvollzugs, um im Einzelfall Wirkung zu entfalten. Der Verwaltung wurde aber dadurch kein ihr zugewiesener Sachbereich als solcher entzogen.“

Ebenso wichtig ist darauf hinzuweisen, dass das BVerfG immer wieder betont, die Kontaktbeschränkungen seien verhältnismäßig gewesen, weil Impfungen zu dem Zeitpunkt keine Rolle gespielt hätten. Die Anknüpfung an den Inzidenzwert von 100 bewertet das BVerfG als „auf tragfähigen Erkenntnisse“ beruhend. „Nahezu sämtliche sachkundige Dritte bewerten die Sieben-Tage-Inzidenz als sensibles Frühwarnzeichen, das zu einem frühen Zeitpunkt Reaktionen ermöglicht.“

Die angegriffenen Kontaktbeschränkungen seien als Maßnahmen zum Schutz von Leben und Gesundheit sowie zur Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems auch im verfassungsrechtlichen Sinne erforderlich gewesen. „Unter Berücksichtigung des dem Gesetzgeber hier ebenfalls zukommenden Einschätzungsspielraums standen keine anderen, in der Wirksamkeit den Kontaktbeschränkungen in ihrer konkreten Gestalt eindeutig gleichen, aber die betroffenen Grundrechte weniger stark einschränkenden Mittel zur Verfügung.“

Einschränkungen, die lediglich den öffentlichen Raum betroffen hätten, wären nicht ausreichend gewesen, weil Übertragungen des Virus sowohl bei Zusammenkünften im öffentlichen als auch im privaten Raum und sowohl in Innenräumen als auch im Freien stattgefunden hätten. Andere Maßnahmen wären nicht gleich wirksam gewesen: „Gesicherte Erkenntnisse darüber, dass das Infektionsrisiko bei der Einhaltung solcher Regeln gleichermaßen ausgeschlossen wäre, wie bei dem gänzlichen Verbot menschlicher Ansammlungen, existieren dagegen nicht. Selbst bei vollumfänglicher Einhaltung dieser Verhaltensregeln neutralisieren sie die Ansteckungsgefahren nicht in gleicher Weise wie der Verzicht auf den Kontakt.“

Welchen weiten Spielraum das BVerfG dem Gesetzgeber bei seinen Maßnahmen gegen die Pandemie einräumt, macht diese Passage der Urteilsbegründung klar: Obwohl fachwissenschaftlich nicht abschließend geklärt gewesen sei, „welchen genauen Beitrag Ausgangsbeschränkungen zur Eindämmung des Pandemiegeschehens leisten können, lassen die wissenschaftlichen Untersuchungen über die Wirkungen von nächtlichen Ausgangsbeschränkungen, auf die der Gesetzgeber ausdrücklich Bezug genommen hat, die Maßnahme nicht als offensichtlich wirkungslos oder gar kontraproduktiv erscheinen. So hatte ein Sachverständiger für das MODUS-COVID-Team bereits in der Anhörung des Ausschusses für Gesundheit des Deutschen Bundestags dargelegt, dass nächtliche Ausgangsbeschränkungen, die auf private Besuche abzielen, zu einer Reduktion des Reproduktionswerts(R-Wert) um 0,1 führten. Nachdem zur Beherrschung der Pandemie eine Absenkung um 0,4 erreicht werden sollte, lag der Einzelbeitrag der Ausgangsbeschränkung danach immerhin bei 25 %.“

Das vielfach vorgebrachte Argument, nächtliche Ausgangssperren seien sinnlos, weil gerade zu dieser Zeit kaum Kontakte stattfänden, lässt das BVerfG nicht gelten: „Laut der Stellungnahme des Helmholtz-Zentrums für Infektionsforschung kann aus dem Umstand, dass in der Zeit zwischen 22 Uhr und 5 Uhr nur wenige Kontakte stattfänden, nicht auf eine lediglich geringe Wirkung nächtlicher Ausgangsbeschränkungen geschlossen werden. Denn diese zielten nicht vorrangig darauf, neue Begegnungen in der Nacht zu verhindern, sondern darauf, vorher beginnende private Begegnungen zeitlich zu begrenzen und dadurch zu erschweren. Da davon auszugehen sei, dass private Treffen mehrerer Personen unterschiedlicher Haushalte wesentlich zum Infektionsgeschehen beitrügen, leiste insoweit auch die Erschwerung solcher Treffen durch Ausgangsbeschränkungen einen nicht unerheblichen Beitrag zur Eindämmung von Virusübertragungen.“

Die Verhältnismäßigkeit der Ausgangsbeschränkung lasse sich nur im Zusammenhang mit dem gesamten Maßnahmenbündel beurteilen. Mehrere für sich betrachtet möglicherweise angemessene oder zumutbare Eingriffe in grundrechtlich geschützte Bereiche könnten in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führen, die das Maß der rechtsstaatlich
hinnehmbaren Eingriffsintensität überschreite. Dabei habe das Gericht „den Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu beachten, der diesem bei der Gestaltung komplexer Maßnahmen zur Erreichung eines übergeordneten Zwecks zur Bekämpfung erheblicher Gefahren eingeräumt ist. Nach diesen Maßgaben erweisen sich die nächtlichen Ausgangsbeschränkungen in ihrer konkreten Gestalt als angemessen.“

Die Entscheidung muss sicher auch vor dem Hintergrund der aktuellen Situation gesehen werden, obwohl die für die Bewertung der damaligen Maßnahmen unerheblich ist. Man darf wohl davon ausgehen, dass sich das Gericht nicht von dem Eindruck lösen konnte, bei einer anderen Entscheidung erheblichem medialen Gegenwind ausgesetzt gewesen zu sein. Irgendwie bezeichnend für die gesamte Entscheidung, ist, dass sich in ihr auch die schöne Phrase findet: „Die Situation der Pandemie ist durch eine gefährliche, aber schwer vorhersehbare Dynamik geprägt, die Sachlage also komplex.“


Verfasst von: Frank Schweizer-Nürnberg | Kommentare (0)

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