'markt intern'-Interview mit Andreas Mundt - Präsident des Bundeskartellamtes

Bundeskartellamts-Präsident Andreas Mundt

‘mi’: Das Bundeskartellamt stellt in seiner Pressemitteilung zum adidas-Verfahren fest, adidas betreibe ein selektives Vertriebssystem. Wie definiert das Bundeskartellamt den Begriff selektives Vertriebssystem?

Mundt: "Ein selektives Vertriebssystem zeichnet sich dadurch aus, dass Hersteller ihre Produkte nur an bestimmte Händler abgeben, die nach festgelegten Kriterien ausgewählt wurden. Diese Händler verpflichten sich ihrerseits, die Vertragsprodukte nur an Endkunden und an solche Händler weiterzuverkaufen, die ebenfalls zum Vertriebssystem zugelassen worden sind. Das Vertriebssystem von adidas war dementsprechend ausgestaltet."

‘mi’: In der Pressemitteilung zum Asics-Fall betont das Bundeskartellamt, beim Verbot von Drittplattformen, dem Verbot von Preissuchmaschinen sowie dem Verbot der Verwendung von Markenzeichen auf Seiten Dritter handele es sich um Kernbeschränkungen. Geht das Bundeskartellamt davon aus, dass diese Auslegung mit den Leitlinien der Europäischen Kommission zur Vertikal-Gruppenfreistellungsverordnung übereinstimmt?

Mundt: "Die in diesen Fällen zu berücksichtigenden Rechtsvorschriften finden sich in der Gruppenfreistellungsverordnung für vertikale Vereinbarungen, der sog. Vertikal-GVO. Die Leitlinien der Europäischen Kommission sind darüber hinaus für uns als nationale Wettbewerbsbehörde eine – sehr wichtige – Auslegungshilfe. Zu einigen der im Asics-Verfahren zu prüfenden Regelungen enthalten diese Leitlinien aber gar keine Aussagen. In jedem Fall sind wir verpflichtet, die europäische Rechtsprechung zu beachten. Danach ist ein De-facto-Verbot des Internetvertriebs grundsätzlich unzulässig. Vor diesem Hintergrund sind nach derzeitiger Auffassung des Amtes auch pauschale Verbote von Online-Marktplätzen und Preissuchmaschinen kritisch zu beurteilen. Hersteller haben selbstverständlich die Möglichkeit, konkrete Qualitätsanforderungen aufzustellen, die solche Plattformen erfüllen müssen, damit ihre Händler dort verkaufen oder ihr Angebot bewerben dürfen. Über solche Kriterien reden wir gerade im laufenden Verfahren mit Asics. Ein pauschales Verbot unabhängig von der konkreten Ausgestaltung der Plattform geht aber zu weit."

‘mi’: Die Europäische Kommission hat mit der Vertikal-Gruppenfreistellungsverordnung und insbesondere den dazu verfassten Leitlinien zu erkennen gegeben, dass der stationäre Handel schützenswert ist. Sind vom Fachhandel erbrachte Service- und Beratungs-Dienstleistungen aus Sicht des Bundeskartellamts ein schützenswertes Gut im vertriebsrechtlichen Sinne?

Mundt: "Natürlich sind diese Dienstleistungen schützenswert. Es ist eine Fehlinterpretation unserer Fallpraxis, wenn man meint, dass wir von diesem Gedanken abweichen würden. Im Selektivvetrieb sind autorisierte Händler zunächst einmal vor sog. Außenwettbewerb – d.h. Wettbewerb durch solche Händler, die nach Auffassung des Herstellers die Qualitätsanforderungen nicht erfüllen und dementsprechend nicht zugelassen werden – kartellrechtlich geschützt. An diese Händler dürfen die Mitglieder des Vertriebssystems nicht weiterverkaufen. Andererseits darf aber der Wettbewerb zwischen den zugelassenen Händlern auch nicht ungerechtfertigt beschränkt werden. Der Internet-Vertrieb ist ein legitimer und darüber hinaus zunehmend bedeutender Vertriebsweg. Ein Hersteller darf einen zugelassenen Händler nicht einfach daran hindern, über diesen Weg zu verkaufen. Gerade die kleinen und mittelständischen Händler müssen die Wahl haben. Es geht nicht um eine Bevorzugung des online-Handels – es geht darum, dass die Hersteller den Händlern nicht verbieten können, im Netz mit ihrem Online-Angebot auch gefunden zu werden. Entsprechend hat der Handelsverband Deutschland (HDE) das Vorgehen des Bundeskartellamts begrüßt und setzt darauf, dass die Händler auch künftig "ohne Einflussnahme seiner Lieferanten über den Vertrieb von Ware entscheiden" können."

‘mi’: Inwieweit berücksichtigt das Bundeskartellamt bei aktuellen Entscheidungen über Online-Vertriebsvereinbarung, dass der stationäre Handel höhere Kostenstrukturen (qualifiziertes Personal, Mietkosten, Energiekosten, Steuern, etc.) als der Online-Handel und eine überaus wichtige gesamtgesellschaftliche und volkswirtschaftliche Funktion (bspw. als Arbeitgeber, Ausbildungsbetrieb, Gewerbesteuerzahlen, Vereinssponsor, prägendes Element von Innenstädten) hat? Welchen Stellenwert misst das Bundeskartellamt dem Beratungs- und dem Orientierungswettbewerb im Gegensatz zum Preiswettbewerb bei?

Mundt: "Unsere Aufgabe ist es die Märkte für alle Beteiligten offen zu halten und dafür zu sorgen, dass der Wettbewerb funktioniert. Es gibt dabei keine Bevorzugung des Preiswettbewerbs vor anderen Faktoren, wie Beratung oder Qualität. Glauben Sie mir, wir wissen wie wichtig der stationäre Handel wirtschaftlich und gesellschaftspolitisch ist. Die Forderung, dies zu honorieren, muss aber an die Hersteller und nicht an eine rechtsanwendende Behörde gehen. Die Hersteller haben in selektiven Vertriebssystemen viele Möglichkeiten,  höhere Kosten im stationären Handel zu berücksichtigen und die Qualität des Vertriebs sicherzustellen. Ein möglicher Weg sind z.B. Fixkostenzuschüsse. Lassen Sie mich folgendes klarstellen: Wir führen keine Verfahren gegen den Fachhandel - unsere Verfahren richten sich gegen Versuche von Herstellern, den Online-Vertrieb zu dirigieren. Es ist doch niemanden damit geholfen, wenn der Internetvertrieb durch die Vertriebsbedingungen von den Herstellern so  gesteuert wird, dass dies letztlich nur den Herstellern selbst und einigen wenigen großen Händlern möglich ist. markt intern beklagt ja selbst die Vermachtung des Internet-Vertriebs."

‘mi’: Welche ökonomischen und volkswirtschaftlichen Überlegungen führen zu der Annahme des Bundeskartellamts, eine Einschränkung des Online-Vertriebs sei für den stationären Fachhandel schädlich? Ist das Argument, der Verkauf über Online-Plattformen erhöhe die Kundenreichweite nicht nur für einzelne stationäre Fachhändler, sondern für alle oder die meisten stationären Fachhändler aus Sicht des Bundeskartellamts empirisch belegt?

Mundt: "Gegenstand unserer kartellrechtlichen Prüfung ist, was schädlich für den Wettbewerb ist. Dem europäischen Kartellrecht, liegt der Leitgedanke zugrunde, dass grundsätzlich jeder – kleine wie große – Händler die Möglichkeit haben sollte, das Internet zu nutzen, um seinen Kundenkreis erweitern zu können. Ob der einzelne Händler davon Gebrauch macht oder nicht, ist seine ureigene unternehmerische Entscheidung. Wenn sich ein kleiner oder mittlerer Händler aber nun dafür entscheidet, so ist die Möglichkeit, Preissuchmaschinen oder Online-Marktplätze zu nutzen, nach unseren Erkenntnissen für ihn unerlässlich. Die  Internetshops der Hersteller und die der großen Händler sind omnipräsent sobald sie als Verbraucher ein bestimmtes Produkt im Netz suchen. Aber finden Sie im Internet mal den Onlineshop des stationären Sportartikelhändlers in Riesa, der versucht sich angesichts rückläufiger Kundenfrequenzen über das Internet ein zweites Standbein aufzubauen. Das geht nun einmal in der Regel nur über die großen Plattformen. Hersteller haben auf der anderen Seite die Möglichkeit konkrete Qualitätsanforderungen aufzustellen und beispielsweise nur solche Marktplätze zuzulassen, die dem Kunden einen schnellen Zugriff auf die Angebote der im Selektivvertrieb autorisierten Händler bieten. Per-se-Verbote sind aus derzeitiger Sicht hingegen unzulässig."

‘mi’: Gibt es aus Sicht des Bundeskartellamts einen Bestandsschutz für traditionelle Vertriebswege (beispielsweise den dreistufigen Vertrieb) in dem Sinn, dass Unternehmen an diesen Vertriebswegen festhalten und sie absichern dürfen?

Mundt: "Es ist prinzipiell die alleinige Entscheidung des Herstellers, ob er einen dreistufigen oder einen zweistufigen Vertrieb für seine Produkte vorsieht. Allerdings gibt es aus gutem Grund einige gesetzliche Rahmenbedingungen, Leitplanken für unternehmerisches Handeln, wenn Sie so wollen. Und danach endet die Möglichkeit der Vertriebsgestaltung z.B. dort, wo der Hersteller einen zweistufigen Vertrieb nur für den stationären Verkauf vorsieht, während der Verkauf über das Internet allein ihm selbst vorbehalten bleibt und den Händlern verschlossen wird."

‘mi’: Ihren Aussagen und diversen Entscheidungen sowie Verlautbarungen des Bundeskartellamts lässt sich entnehmen, dass die Fokussierung auf den Preiswettbewerb vom Bundeskartellamt als Verbraucherschutz verstanden wird. Ist dies so? Sind günstige Preise auch dann vorteilhaft für den Verbraucher, sofern dadurch unweigerlich Arbeits- und Ausbildungsplätze in Gefahr geraten, der Produktionsstandort Deutschland gefährdet und Brandbuilding bei Markenartikeln praktisch unmöglich gemacht wird?"

Mundt: "Natürlich ist Preiswettbewerb wichtig, aber er ist letztlich lediglich ein Element unter vielen, das Unternehmen nutzen, um die Gunst des Kunden zu gewinnen. Qualitätswettbewerb  ist ein anderes genauso wichtiges. Dazu gehören auch Markenbildung und Serviceleistungen.. Wenn Vertriebs- oder Suchformate im Internet, die für die Händlerreichweite und die Angebotstransparenz – d.h. für wesentliche wettbewerbliche Vorteile des Internets – entscheidend sind, pauschal untersagt werden, ist der Bogen überspannt. Durch solche Per-se-Verbote werden nicht nur Händler behindert, sondern auch Verbraucher davon abgehalten, Produkte so zu suchen, wie sie wollen, und dort zu kaufen, wo sie wollen. Das kann ja auch nicht im Sinne des Produktionsstandortes Deutschland sein."

‘mi’: Das Bundeskartellamt erklärt, die vollständige Freigabe des Internetvertriebes erfolge im Interesse der kleinen Händler, um deren Verkaufschancen zu erhöhen. Tatsächlich ist der Markt des Distanzhandels bereits heute sehr stark konzentriert und die Eintrittsbarrieren für jeden stationären Händler in diesen Markt sind extrem hoch. Nach den Zahlen zur Umsatzsteuerstatistik 2012 teilen sich nur noch 28 Unternehmen einen Umsatzanteil im Internet- und Versandhandel von über 70 %, 98,5 % aller Online-Händler (bis immerhin 10 Mio. € Umsatz) kommen auf einen Umsatzanteil von nur 15,1 %. Weshalb liegt nach Auffassung des Bundeskartellamts dennoch die Zukunft des ’kleinen Fachhandels’ im Onlinehandel, obwohl dieser bereits auf oligopolistischen Strukturen beruht?

Mundt: "Wir maßen uns keine Aussage dergestalt an, dass die Zukunft des „kleinen Fachhandels“ im Internet liegt. Wir sagen aber, dass der Teil des „kleinen Fachhandels“, der seine Zukunft in diesem Vertriebsweg sieht, diesen Vertriebsweg nicht von den Herstellern versperrt bekommen darf. Es ist weder die Entscheidung des Bundeskartellamtes noch die von markt intern, was der „kleine Fachhandel“ im Wettbewerb zu tun oder zu lassen hat. Aber wir wollen die Chancen im Internet für den „kleinen Fachhandel“ gegenüber Herstellern und „großem Fachhandel“ gewährleisten. In den in Rede stehenden Verfahren geht es ja nicht um eine „vollständige Freigabe des Internethandels“, sondern um die kartellrechtliche Beurteilung konkreter Bedingungen für den Internetvertrieb. Hersteller haben selbstverständlich die Möglichkeit, konkrete Qualitätsanforderungen an Online-Marktplätze, Preissuchmaschinen etc. zu stellen. Unsere Entscheidungspraxis hat zum Ziel, kleinen und mittleren Händlern, die der Hersteller aufgrund ihrer Beratungsqualität ja als Vertriebspartner zugelassen hat, ebenfalls den Zugang zu diesem Vertriebskanal offen zu halten."

‘mi’: Wie steht das Bundeskartellamt zu der Aussage führender Ökonomen, dass Regelungen, die – auch im Online-Bereich – auf vertikaler Ebene in den Wettbewerb eingreifen, entspannter zu beurteilen sind als horizontale Vereinbarungen, weil sie den Wettbewerb in der Regel nicht beschränken?

Mundt: "Vertikale Beschränkungen sind oft mit weniger wettbewerblichen Nachteilen verbunden als horizontale Beschränkungen, die den Wettbewerb zwischen verschiedenen Herstellern und  Handelsunternehmen unmittelbar einschränken.  Regeln zum vertikalen Vertrieb können die wirtschaftliche Effizienz in einer Produktions- oder Vertriebskette erhöhen, weil sie eine bessere Koordinierung zwischen den beteiligten Unternehmen ermöglichen. Das sehen nicht nur führende Ökonomen, sondern auch das Bundeskartellamt so. Es ist aber auch eine Erkenntnis der Ökonomen, dass sich hinter den Vertriebsbeschränkungen sog. Kernbeschränkungen verbergen können, die ihrer Natur nach so schwerwiegend sind, dass – auch nach der Wertung der Vertikal-GVO – Vertriebssysteme, die solche Beschränkungen enthalten, grundsätzlich unzulässig sind. Ein besonders markantes Beispiel dafür sind Preisbindungen des Herstellers gegenüber dem Handel. Auch Per-se-Verbote von Online-Marktplätzen und Preissuchmaschinen zu Lasten des Handels stellen eine schwerwiegende Wettbewerbsbeschränkung dar und sind verboten. In diese Richtung gehen übrigens auch neuere Entscheidungen deutscher Gerichte und Obergerichte, so etwa des Landgerichts Frankfurt a.M. und des OLG Schleswig."

‘mi’: Welche Rolle spielen Ökonomen bei der Bewertung der vom BKartA zu entscheidenden Sachverhalte? Welche ökonomischen Faktoren werden – auch vor dem Hintergrund des „more economic approach“ – an Entscheidungen des Bundeskartellamts angelegt?

Mundt: "Von den rund 150 Mitarbeitern, die bei uns im Hause an den Fällen arbeiten, sind ca. 60 Prozent Juristen und ca. 40 Prozent Ökonomen. Jeder größere Fall wird im Team bearbeitet. So ist sichergestellt, dass genügend ökonomischer Sachverstand an Bord ist. Außerdem unterstützt die ökonomische Grundsatzabteilung die Arbeit der Beschlussabteilung mit modellbasierten und empirischen Analysen. Unsere Stärke sind darüber hinaus eine ausgeprägte Praxisnähe und weitreichenden Ermittlungsbefugnisse.  Auch die dem adidas- und dem Asics-Verfahren zugrunde liegenden Sachverhalte wurden nicht nur in rechtlicher, sondern auch in ökonomischer Hinsicht eingehend geprüft und beraten. Allerdings zeigen viele Äußerungen im Rahmen der öffentlichen Diskussion zu dieser Thematik, dass wir – was das Internet angeht – auch einen „more technological approach“ brauchen. Wir müssen stets im Blick behalten, über welche konkreten internetspezifischen Funktionalitäten wir gerade sprechen und welche wettbewerbliche Bedeutung diesen im Einzelnen tatsächlich zukommt."

‘mi’: Der Geschäftsführer des Unternehmens Alfred Ritter GmbH & Co. KG, Alfred Ritter, wirft dem Bundeskartellamt vor, es habe seinem Unternehmen ein settlement mit erpresserischen Methoden aufgenötigt (Quelle: Detlef Brendel/Florian J. Hoffmann, Wirtschaft im Würgegriff – wie das Kartellamt Unternehmen blockiert, campus Verlag 2014, S. 79-81). Wie passt das zu Ihrer öffentlichen Aussage, es hätten sich noch nie Unternehmen über die Vorgehensweise bei settlements beschwert?

Mundt: "Zum einen: Settlements, also eine einvernehmliche Verfahrensbeendigung,  haben mit den Verfahren, über die wir gerade reden, nichts zu tun. Settlements kommen in Betracht bei Kartellbußgeldverfahren. Die hier diskutierten Internet-Fälle sind keine Kartellbußgeldverfahren, sondern sog. Verwaltungsverfahren. Ein Bußgeld stand in keinem dieser Fälle zur Diskussion. Zum Zweiten: Wir gehen nicht mit „erpresserischen Methoden“ vor. Wir ermitteln unsere Fälle aus und präsentieren den Unternehmen die Ergebnisse. Ein Settlement, also eine einvernehmliche Beendigung des Verfahrens, bieten wir nur an, wenn für uns der Tatvorwurf einwandfrei feststeht. Und dann steht es dem Unternehmen frei, das Verfahren einvernehmlich zu beenden. In diesem Fall reduzieren wir das Bußgeld um 10%, nicht mehr und nicht weniger. Das ist ein transparentes Verfahren. Wenn das Unternehmen dies nicht will, entscheiden  wir durch einen Beschluss, der vor dem OLG Düsseldorf angefochten werden kann. Das alles entspricht in jeder Hinsicht einem rechtsstaatlichen Verfahren."

‘mi’: Herr Mundt, Sie äußerten sich in einem Interview mit dem Wirtschaftsmagazin €uro über die Aufdeckung von Kartellen wie folgt: "Ich ärgere mich über jedes Kartell". Gilt die Ablehnung von Kartellen auch für gesetzlich vorgeschriebene Regeln, die wie Kartelle wirken, z.B. die Preisbindung bei Büchern, bei Medikamenten oder die Honorarordnungen der Rechtsanwälte und Architekten?

Mundt: "Ein Kartell, also eine Absprache zwischen Wettbewerbern über Preise oder die Qualität von Produkten, ein Zuschachern von Aufträgen oder die Vereinbarung von Quoten erzeugt einen hohen volkswirtschaftlichen Schaden. Zu Recht sind diese illegalen Verhaltensweisen verboten und werden mit hohen Bußgeldern sanktioniert. Ich ärgere mich in der Tat auch persönlich über jedes Kartell, denn der Kunde wird hier regelrecht hintergangen und Wettbewerber, die an dem Kartell nicht beteiligt sind, mittelbar betrogen. Unternehmen profitieren auf der einen Seite von den Segnungen einer gut funktionierenden sozialen Marktwirtschaft und auf der anderen Seite nutzen sie mitunter die Gelegenheit um diese Mechanismen auszuschalten, sobald sie ihnen unbequem sind – das kann nicht sein. Etwas ganz anderes sind hingegen gesetzliche Regelungen, die den freien Wettbewerb beschränken. Sie verfolgen in der Regel einen politisch gesetzten Zweck. Natürlich muss man im politischen Entscheidungsprozess auch darüber diskutieren können, ob der Zweck gerechtfertigt ist, oder ob die Wettbewerbsbeschränkungen wirklich notwendig sind, um den Zweck zu erreichen."